【財(cái)新網(wǎng)】（記者 劉佳英）距1978年召開的全國城市工作會(huì)議37年后，日前與中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議套開的中央城市工作會(huì)議，再度把城市工作上升為中央層面召開專門會(huì)議研究的重大政務(wù)主題。有專家分析稱，此次會(huì)議意味著中國的城市發(fā)展思路，將轉(zhuǎn)向城市治理，而非一味強(qiáng)調(diào)建設(shè)；此外“精明增長”“緊湊城市”等理念的提出，也表明各級政府將更加注重城市發(fā)展的科學(xué)性、可持續(xù)性及全局性。
對比1978年全國城市工作會(huì)議召開之時(shí)，截至2014年，按常住人口占總?cè)丝诒戎赜?jì)算，中國城鎮(zhèn)化率增幅明顯，已達(dá)54.77%。但戶籍人口的城鎮(zhèn)化率卻仍不足40%，東中西部城市發(fā)展差異明顯。隨著中國城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，交通堵塞、環(huán)境污染等問題，已成為許多中國中、大城市的頑疾。
在此背景下，近日召開的中央城市工作會(huì)議，對目前中國城市的發(fā)展情況做出了基本判斷：即經(jīng)過世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程后，中國城市發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入新時(shí)期。城市發(fā)展是“農(nóng)村人口向城市集聚、農(nóng)業(yè)用地按相應(yīng)規(guī)模轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地的過程”，人口和用地要匹配，城市規(guī)模要同資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)。而中國城鎮(zhèn)化必須同農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展；城市工作必須同“三農(nóng)”工作一起推動(dòng)，形成城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的新格局。
會(huì)議提出了未來城市工作的六大原則，即尊重城市發(fā)展規(guī)律；統(tǒng)籌空間、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)三大結(jié)構(gòu)；統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié)；統(tǒng)籌改革、科技、文化三大動(dòng)力；統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大布局，和統(tǒng)籌政府、社會(huì)、市民三大主體。
會(huì)議還明確，將在中西部地區(qū)培育發(fā)展一批城市群、區(qū)域性中心城市，促進(jìn)邊疆中心城市、口岸城市聯(lián)動(dòng)發(fā)展，“讓中西部地區(qū)廣大群眾在家門口也能分享城鎮(zhèn)化成果”。
此外，會(huì)議還為城市發(fā)展劃定了“水體保護(hù)線、綠地系統(tǒng)線、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)控制線、歷史文化保護(hù)線、永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線”等六條紅線，并要求 科學(xué)劃定城市開發(fā)邊界，推動(dòng)城市發(fā)展“由外延擴(kuò)張式向內(nèi)涵提升式轉(zhuǎn)變”。而城市的交通、能源、供排水、供熱、污水、垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施，也要按照綠色循環(huán)低碳的理念進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)。
國家發(fā)改委城市與小城鎮(zhèn)中心總規(guī)劃師、規(guī)劃院院長沈遲對財(cái)新記者表示，此次的中央城市工作會(huì)議，總結(jié)了以往城市發(fā)展中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，同時(shí)列舉了針對性的舉措：例如提出“城市修補(bǔ)”“精明增長”“緊湊城市”等新提法，要求加強(qiáng)“控制性詳細(xì)規(guī)劃”的公開性和強(qiáng)制性，加強(qiáng)對城市“空間立體性、平面協(xié)調(diào)性、風(fēng)貌整體性、文脈延續(xù)性”等方面的規(guī)劃和管控；并強(qiáng)調(diào)要留住城市特有的地域環(huán)境、文化特色、建筑風(fēng)格等“基因”。這都表明中國城市發(fā)展進(jìn)入新階段后，發(fā)展重點(diǎn)與以往有所不同。此外，城市發(fā)展規(guī)劃“經(jīng)過批準(zhǔn)后要嚴(yán)格執(zhí)行，一茬接一茬干下去，防止出現(xiàn)換一屆領(lǐng)導(dǎo)、改一次規(guī)劃的現(xiàn)象”等要求，也直指當(dāng)前許多城市當(dāng)局出現(xiàn)政策斷層的弊端。
國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心規(guī)劃院副院長文輝則認(rèn)為，改革開放30余年來，各級政府往往只重視城市建設(shè)，對城市規(guī)劃、居民需求的重視程度不夠。此次會(huì)議特別強(qiáng)調(diào)市民參與和農(nóng)民工的城鎮(zhèn)化問題，是政府思路從城市建設(shè)轉(zhuǎn)向城市治理的表現(xiàn)。
城市發(fā)展規(guī)律如何被尊重
自城市產(chǎn)生以來，其與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系便密不可分。學(xué)界普遍認(rèn)為，中國城鎮(zhèn)化過去30多年間的快速發(fā)展，與中國經(jīng)濟(jì)的快速增長、經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)型態(tài)的持續(xù)改變與相應(yīng)的人力資源流動(dòng)互為支撐。但近年來，隨著中國經(jīng)濟(jì)增速逐漸放緩，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“新常態(tài)”，中國的城市發(fā)展亦須進(jìn)入新階段。
讀罷中央城市工作會(huì)議的公報(bào)，清華大學(xué)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副院長袁牧的直接感受是，中央政府對城市發(fā)展的整體思路，并不僅是簡單地以問題為導(dǎo)向，而是從思維方式上重新認(rèn)識了城市發(fā)展的規(guī)律和路徑，并明確不同的部門在城市發(fā)展過程中的定位和協(xié)作機(jī)制。
此次會(huì)議首先提出的任務(wù)是，“尊重城市發(fā)展規(guī)律，讓城市人口和用地相匹配，城市規(guī)模同資源環(huán)境承載能力相匹配”。在袁牧看來，注重城市發(fā)展的規(guī)律性，是會(huì)議內(nèi)容最突出的亮點(diǎn)。
近十余年間，中國房地產(chǎn)行業(yè)一度倍受資本市場追捧和政府青睞。然而，大量“鬼城”、爛尾樓的出現(xiàn)，和許多使用效率低下的“新區(qū)”，都給中國的快速城鎮(zhèn)化敲響了警鐘。
北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授、中國區(qū)域科學(xué)協(xié)會(huì)會(huì)長楊開忠對財(cái)新記者分析道，過去很多地方政府總是“拍腦袋，搞運(yùn)動(dòng)”，大拆大建，盲目追求城市形象，不顧城市發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，導(dǎo)致部分中小城市過度建設(shè)，運(yùn)轉(zhuǎn)效率、發(fā)展動(dòng)力卻跟不上的情況。
沈遲透露，他在一些地方政府的“十三五”規(guī)劃中發(fā)現(xiàn)，地方政府下調(diào)了對經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的預(yù)期，卻提高了城市發(fā)展速度的目標(biāo)，“不考慮城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，就想讓城市發(fā)展，這顯然不合理”。
過去在各級關(guān)于城市發(fā)展的文件中，像這次中央工作會(huì)議般，將尊重“城市發(fā)展自身規(guī)律”作為首要原則的例子，尚屬罕見。雖有學(xué)者認(rèn)為，如今還難以斷定政府部門所認(rèn)識的城市發(fā)展規(guī)律，是否完全符合實(shí)際，但袁牧說，“能提出來就已經(jīng)很不容易”。
在文輝看來，“尊重城市自身發(fā)展規(guī)律”這一理念，貫穿在會(huì)議提出的各項(xiàng)任務(wù)中。比如，會(huì)議提出“緊湊城市”和“精明增長”的理念，前者強(qiáng)調(diào)的是發(fā)揮提高城市的土地利用率，防止“攤大餅”式擴(kuò)張；這均是尊重城市發(fā)展規(guī)律的體現(xiàn)。
楊開忠表示，過去城市發(fā)展僅重視生產(chǎn)，城市的生產(chǎn)用地占比較高，而對生態(tài)建設(shè)、市民生活的重視不夠，此次會(huì)議要求統(tǒng)籌“生產(chǎn)、生活、生態(tài)”三大布局，再次重申生態(tài)建設(shè)，這也是城市發(fā)展的自身規(guī)律，即和自然環(huán)境和諧共存。
鼓勵(lì)市民參與規(guī)劃治理
除遵循城市發(fā)展規(guī)律以外，在城市發(fā)展的規(guī)劃制定過程中，增加市場和市民的參與空間，被袁牧視為此次會(huì)議的另一可圈可點(diǎn)之處。袁牧告訴財(cái)新記者，城市發(fā)展的規(guī)律有很多，其中最重要的，是關(guān)注生活在城市里的人。
在這次中央城市工作會(huì)議中，特別強(qiáng)調(diào)要統(tǒng)籌“政府、社會(huì)、市民”等三大主體，鼓勵(lì)企業(yè)和市民通過各種方式參與城市建設(shè)、管理，甚至提出了“城市規(guī)劃編制要接地氣，可邀請被規(guī)劃事業(yè)單位、建設(shè)方、管理方參與其中，還應(yīng)該邀請市民共同參與”的具體部署。
袁牧指出，過去政府部門對城市發(fā)展的態(tài)度是“管制”，城市規(guī)劃從計(jì)劃到執(zhí)行，實(shí)際上都只為實(shí)現(xiàn)政府部門的意志；在規(guī)劃醞釀的過程中，為市場和市民留下的空間很少。
而強(qiáng)調(diào)城市設(shè)計(jì)，鼓勵(lì)多方參與，將促使城市規(guī)劃的編制工作能吸納多方意見。袁牧表示，此次會(huì)議雖沒有特別明確政府、市場、市民這三支力量在城市發(fā)展中的關(guān)系，但把堅(jiān)持三支力量協(xié)調(diào)協(xié)同提了出來，號召“政府有形之手、市場無形之手、市民勤勞之手同向發(fā)力”，似可表明政府在城市發(fā)展中的角色，已從“管制者”逐步走向“管理者”。
在政府、市場、市民這三大主體中，袁牧認(rèn)為，政府的職能是提供城市的公共服務(wù)，結(jié)合城市特點(diǎn)提出資源分配方案，讓市場力量在政府制定的規(guī)則之下參與城市發(fā)展。同時(shí)，市民參與城市治理，亦可發(fā)揮協(xié)調(diào)、穩(wěn)定城市發(fā)展的作用。
沈遲則提出，中央政府近年來力推棚戶區(qū)改造、老舊小區(qū)綜合整治工程。此次會(huì)議更明確“力爭到2020年基本完成現(xiàn)有城鎮(zhèn)棚戶區(qū)、城中村和危房改造”的目標(biāo)。基于鼓勵(lì)市民參與的原則，今后，地方政府或可考慮讓業(yè)主一起參與棚戶區(qū)、城中村的改造方案規(guī)劃。
此外，中央城市工作會(huì)議還提出，要加強(qiáng)城市管理數(shù)字化平臺建設(shè)和功能整合，建設(shè)綜合性城市管理數(shù)據(jù)庫，發(fā)展民生服務(wù)智慧應(yīng)用。在文輝看來，數(shù)字技術(shù)將便于政府、企業(yè)、市民共享城市發(fā)展數(shù)據(jù)，并將其作為各方參謀決策、貢獻(xiàn)城市管理的基礎(chǔ)。
改革如何成為城市發(fā)展動(dòng)力
在中央城市工作會(huì)議的會(huì)議消息發(fā)布后，學(xué)者普遍將其中要點(diǎn)概括為“五大統(tǒng)籌”。而在這“五大統(tǒng)籌”中，統(tǒng)籌“改革、科技、文化”等城市發(fā)展三大動(dòng)力的提法，引起了諸多學(xué)者的關(guān)注。
沈遲即指出，過去，通常會(huì)把經(jīng)濟(jì)或軍事國防等區(qū)位因素，作為城市起源或城市發(fā)展的動(dòng)力。但明確把“改革”作為城市發(fā)展動(dòng)力的提法比較少見，但觀察中國城市發(fā)展面臨的階段性問題，這一提法也有據(jù)可依。
袁牧解釋，改革開放讓中國的經(jīng)濟(jì)水平和社會(huì)的物質(zhì)水平迅速增長，社會(huì)階層也出現(xiàn)了分化。有些階層享受到了城市快速發(fā)展的成果，但有的階層則在城市發(fā)展過程中，被剝奪了一些生活的權(quán)利，若不重視這一情況，則隱患無窮。
據(jù)人社部發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，截至2014年，中國農(nóng)民工數(shù)量達(dá)到2.74億。中國在過去30余年的高速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)民工為城市建設(shè)、城市生活服務(wù)所發(fā)揮的作用不容忽視。但城市的快速發(fā)展和財(cái)富累積，卻未給農(nóng)民工群體帶來合理的回饋和基本的公共服務(wù)保障。
楊開忠對財(cái)新記者表示，過去政府在城市發(fā)展層面，僅把農(nóng)民工視為勞動(dòng)力和生產(chǎn)要素，但事實(shí)上農(nóng)民工和城市市民一樣都有“人”的身份，有很多生活需求，包括攜家庭在城市落戶定居的需求。
此次中央城市會(huì)議在述及把改革作為提高城市發(fā)展持續(xù)性的一大動(dòng)力時(shí)，即特別強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)戶籍改革，加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的戰(zhàn)略研究，統(tǒng)籌推進(jìn)土地、財(cái)政、教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等領(lǐng)域配套改革。
政府強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，還有更深層次的考慮。沈遲指出，“三農(nóng)”問題是中國改革的焦點(diǎn)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，是解決“三農(nóng)”問題的重要途徑之一。此次的中央城市工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，城鎮(zhèn)化必須同農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，城市工作必須同“三農(nóng)”工作一起推動(dòng)。
12月14日召開的中共中央政治局會(huì)議曾指出，2016年經(jīng)濟(jì)工作的要點(diǎn)之一，就是化解房地產(chǎn)庫存，通過加快農(nóng)民工市民化，推進(jìn)以滿足新市民為出發(fā)點(diǎn)的住房制度改革，擴(kuò)大有效需求，穩(wěn)定房地產(chǎn)市場。日前，國家發(fā)改委主任徐紹史也表示：為有序化解商品房庫存。將制定實(shí)施1億非城鎮(zhèn)戶籍人口在城市落戶方案，與有關(guān)部門配合落實(shí)戶籍制度改革方案，加快農(nóng)民工市民化，滿足新市民住房需求，同時(shí)發(fā)展住房租賃市場。
這一方略提出后，雖有學(xué)者質(zhì)疑農(nóng)民工買房的需求和能力；但政府部門則反復(fù)重申，農(nóng)民工市民化，將是中國未來城市發(fā)展的重點(diǎn)。多位學(xué)者告訴財(cái)新記者，中央城市工作會(huì)議為中國城市發(fā)展的新時(shí)期工作方針定下基調(diào)后，另外兩份關(guān)于城市發(fā)展的具體政策文件將在不久后陸續(xù)發(fā)出。屆時(shí)，各級政府調(diào)整城市工作思路的方向，或?qū)⒏鼮榍逦＿€有學(xué)者透露，未來中央城市工作會(huì)議可能會(huì)更高頻次地召開，有可能達(dá)到每兩年召開一次的頻率。
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